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  • 案例名称: 土地一级开发 首要法令问题的实务操作
  • 案例编号:
  • 上架时间: 发布时间:2021-11-27 06:22:34 来源:leyu乐鱼全站app苹果下载

  日,中心经济作业会议在陈述中提出,要活跃保险地推进城镇化建造。中心乡村作业领导小组作业室主任陈锡文曾标明:正常状况下,在国务院每年批阅的万亩是征收农人的土地,是从乡村团体土地转化的建造用地。因而,沟通土地一级开发法令问题和实务操作时,深入探讨的焦点在于团体土地的一级开发。

  土地一级开发的概念现在尚缺少全国性的规范性文件予以界定,首要见北京市的有关规矩。《北京市土地储藏和一级开发暂行方法》(京疆土市[2005]540号)第2条规矩:本方法所称土地储藏和一级开发,是指政府依法经过收买、回收、征收等方法储藏国有建造用地,并安排施行拆迁和市政根底设备建造,到达土地供给条件的行为。实践中,土地一级开发是指政府或其授权托付的一级开发企业,依照规划要求,对必定区域规模内的国有土地或团体土地进行一致的征地、拆迁、安顿、补偿,编制规划,并进行市政配套根底设备建造,使该区域规模内的土地到达“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出让要求的前期开发建造作业。总的来说,土地一级开发的方法有:

  政府运作方法是指政府进行土地一级开发运作,土地一级开发所发生的悉数费用均由政府承当。详细能够分为三种类型:一是由政府部属的土地储藏安排直接担任土地的一级开发,如北京市,由北京市土地收拾储藏中心(或授权各区县分中心)直接担任;二是由承当土地储藏责任的国有企业或专门承当土地一级开发责任的国有企业担任一级开发,如重庆市,由政府部属的几大国有企业(如重庆城投)担任;三是由土地储藏安排和国有企业联合担任一级开发,如上海市,由上海市土地储藏中心和上海市地产集团联合完结。

  政府运作方法有其本身的优势,比方能够保证土地开发为熟地后土地增值收益为政府所得;政府全程操控,能够缩短开发时刻。但与此一起,这种方法也存在相应的缺点,比方政府会面对巨大资金压力;政府全程操作,缺失监管,易政企合谋,使土地出让荫蔽化。

  商场运作方法是指经过投标的方法托付开发企业施行土地一级开发。土地储藏安排与中标开发企业签定土地一级开发托付协议,由开发企业担任筹措资金、处理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建造等手续并安排施行。现在,土地一级开发商场化运作方法比较老练的有北京市,如专门拟定了《北京市土地收拾和一级开发暂行方法》、《土地一级开发项目投标投标暂行方法》。

  商场运作方法比较政府方法,能够削减土地储藏安排的融资压力,能够经过竞赛下降一级开发本钱。可是,这种方法也有缺点:政府主管部分对一级开发的操控不如政府运作方法直接,难以有用发挥土地储藏和一级开发对商场的调控作用。

  政府依据城市总体规划编制区域规划或操控性详细规划是土地一级开发运作流程的开端,一级开发的检验完结标志着土地一级开发的完结。详细来说,土地一级开发的运作流程分为五个阶段:

  由当地政府(区、县或城镇)主导,依据城市的总体规划及土地利用的总体规划,编制拟开发地块所属区域的总体规划或操控性详细规划,并将编制完结的规划报送市政府的规划主管部分批阅,由土地主管部分进行土地预审。实践中,土地一级开发商为取得土地一级开发资历,往往会提早介入,出资或帮忙政府完结区域规划的编制控规,笔者服务的20655亩我国文创园项目便是。

  本阶段,政府方面会遇到的法令问题是:怎样规划合法合理的土地一级开发方法;土地一级开发商会遇到:怎样在项现在期查询核实项目所需的相关资质、项意图批阅事项、当地政府优惠方针、操作常规及相关程序性保证、当地政府对相相似出资项意图履约状况等法令问题。

  当地政府在报审区域规划的一起,需向土地主管部分提出土地一级开发恳求,并完结土地一级开发施行方案的编制。施行方案的编制应以政府规划部分同意的区域规划为依据,施行方案将作为投标文件的首要组成部分。

  本阶段会遇到的法令问题包含:怎样使施行方案的土地征收、拆迁、收拾和供地等作业契合行政批阅答应的程序,怎样保证土地一级开发的批阅程序能及时合法地同意下来。

  当地政府的施行方案报送上级政府后,由上级政府土地主管部分牵头,会同开展和变革、规划、建造、交通、环保等部分对土地一级开发提出定见和主张。申报方将依据定见和主张对施行方案予以调整,直到取得审阅经过。一旦审阅承认了施行方案,就能够在施行方案的根底上收拾完结土地一级开发投标文件。经过揭露投标,选定土地一级开发施行主体,并与之签署土地一级开发托付合同。一级开发商取得授权批复后,持授权凭据到环境、交通、规划、土地等部分处理行政批阅答应手续。

  本阶段,政府方面会遇到的法令问题是:怎样承认合法的一级开发主体,怎样保证政府挑选的一级开发企业能够依照政府的要求筹措满意的资金;土地一级开发商会遇到的法令问题是:怎样在一级开发托付合同的商洽、签定中最大极限地寻求法令支撑,保证本身的合法权益。怎样商洽、起草合规的融资方案和担保文件,在服务和发放企业债时会触及。

  依照政府同意的施行方案,完结征地拆迁和市政工程建造。征地拆迁触及拆迁安顿规范、补偿方案及回迁安顿等。市政工程建造首要是将水、电、气、通讯、路途等市政设备引进待征用地内。

  征地和拆迁是一级开发进程中最简单发生胶葛的阶段,会遇到的法令问题是:怎样处理拆迁各服务单位之间和各服务单位与被拆迁人之间的胶葛,怎样保证土地征迁进展依照既定的时刻完结等;在市政设备建造和根底配套设备建造中,会遇到:招投标、施工合同商洽和施行等法令问题。

  土地一级开发的工程检验包含:审阅土地一级开发主体提交的一级开发本钱陈述、审阅待征土地地上物铲除状况及拆迁结案手续、复检市政工程等。检验由土地储藏部分、市政建造部分、工程建造管理部分、拆迁管理部分及土地一级开发商同时完结。

  本阶段,一级开发企业重视的是供地进展和本钱、赢利的回收,因而会有关于供当地法的合法性、供地文件的合规性等法令问题。

  1、征地意图的“公共利益”。依据《宪法》第10条第三款、《土地管理法》第2条第四款的规矩,公共利益需求是进行土地征收的条件。可是因为我国法令没有对公共利益的概念、判别规范明确规矩,所以实践中常因而而引起对立胶葛。例如,2013年6月,南昌市九龙湖新区出资400亿元的万达城项目就触及行政征收仍是洽谈收买的问题,终究南昌市政府挑选洽谈收买,因万达城不属公共利益。再如,2008年4月24日,王宗雄等148人不服政府的征地行为,申述被上诉人临高县政府及原审第三人盛源公司征收土地行为违法一案。海南省临高县政府为建造物流中心项目需求征收原为临高县美榔上村乡民小组团体所有的林地30亩,盛源公司竞买取得了上述30亩土地运用权。先不管本案法院的判定怎样,依据一般的一致,“物流中心项目”不是公共利益类型,归于经营性项目。我国没有“物流中心项目”是“公共利益需求”的明文规矩,临高县政府施行土地征收行为于法无据。依据“法无明文规矩不得为”的宪政规矩,临高县政府在没有法令依据的景象下进行土地征收不契合法理。可是,也不能彻底否定临高县政府的征地行为。因为我国法令在区别公益性建造用地和经营性建造用当地面,现在仍含糊不清。

  首要是因为《土地管理法》第43条规矩:“任何单位和个人进行建造,需求运用土地的,有必要依法恳求运用国有土地;……前款所称依法恳求运用的国有土地包含国家所有的土地和国家征收的原归于农人团体所有的土地。”这意味着国家原出于公共利益需求而且只能以为满意公共利益需求为意图而征收的原归于农人团体所有的土地,能够依据单位和个人的建造需求而依恳求出让。该条文将只要为满意公共利益需求才干征收的土地征收权扩展到了整个经济建造用地。严厉来说,土地一级开发征地意图的“公共利益”要件不得缺失,不然,一方面会导致征地权被乱用,损坏犁地;另一方面会导致我国现行的以公共利益优先、个别遵守的征地补偿准则显失公正。因为被征地人为了遵守公共利益的需求,有必要做出承受偏低的征地补偿款的退让,以公共利益之名却行商业开发牟利之实,对被征地人不公。

  现在,“公共利益”的概念界定归于国际法令范畴的难题,至今没有一个公共利益的界定是为多数人所承受的。实务中能够参阅2011年《国有土地上房子征收与补偿法令》第8条的规矩,虽然这儿对公共利益判别规范的界定适用于国有土地上房子征收的景象,但值得各级政府在团体土地征收中予以学习。主张可经过省级人大拟定当地公共利益目录。

  实务中,在公共利益的详细概念很难界定的景象下,能够将公共利益的界定问题转化成用什么样的准则来承认某项征收是否契合公共利益的需求。《国有土地上房子征收与补偿法令》第3条规矩了征收应遵从“决议方案民主、程序合理、成果揭露”的准则,能够在土地征收中引进法定的民主参加程序来界定公共利益,树立健全土地征收听证准则,经过大众参加来终究判别其征收行为是否契合公共利益的需求;或能够引进司法检查程序来界定公共利益,当事人能够对当地政府征地的必要性和合理性提申述讼。由法院对征收决议的合法性进行司法检查,这契合国际常规。

  2、城镇化建造有必要保证农用地特别是犁地总量不削减。农用地是我国粮食安全的保证,《土地管理法》第31条、第33条规矩:“国家施行占用犁地补偿准则。非农业建造经同意占用犁地的,依照‘占多少,垦多少’的准则,由占用犁地的单位担任开垦与所占用犁地的数量和质量恰当的犁地”;“省、自治区、直辖市人民政府应当保证本行政区域内犁地总量不削减”。对不合法占用犁地建造的行为,依据《刑法》第342条的规矩,依法追究刑事责任。

  经调研,南昌市占用犁地建造着重“城乡建造用地增减挂钩”。即,先对一处进行拆旧,复垦成犁地,然后将添加的犁地与当地疆土部分挂钩,扣除(减掉)在另一处因安顿旧地拆迁农户而占用的犁地,终究添加的犁地便是当地疆土部分可开发的经济建造用地目标。例如,某当地疆土部分,在甲地复垦了100亩犁地,在乙地因安顿拆迁户,设置新安顿点占用了30亩地,假如在甲地复垦的犁地经检验,终究有95亩合格,那么,该当地疆土部分就有95-30=65亩经济建造用地目标,就能够在本辖区某丙地报批将65亩犁地转为建造用地(简称“农专用”)。为了保证犁地总量不削减,在旧地拆迁复垦犁地数量至少完结一半(假设报批复垦100亩,便是完结50亩),而且经市疆土局开始检验后,才干在新的犁地上(如上述丙地)开发建造用地,而且占地量不能超支。

  土地一级开发中有关征地拆迁补偿的对立胶葛反常尖利。从2010年9月10日上午江西省抚州市宜黄县凤冈镇因征地拆迁补偿引发的事情,可见一斑。其实,首要是土地补偿费分配平分不分、分给谁、怎样分的胶葛。依据《乡民委员会安排法》、《物权法》以及《土地承揽胶葛的解说》的规矩,究竟分不分补偿款、拿出多大份额用于分配、哪些人享有分配的资历以及究竟依照什么规范分配都由团体成员决议。现在从《土地管理法》的施行细则一直到农业部、疆土资源部的文件都对土地补偿款做了规矩,可是不详尽,没有构成准则化的东西。关于补偿费用分配胶葛可诉性规矩不明确,一种观念以为适用最高人民法院2005年《关于审理触及乡村土地承揽胶葛案件适用法令问题的解说》第1条第三款:“团体经济安排成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。”另一种观念以为乡村土地征收后因补偿款分配而发生的胶葛,属相等民事主体之间的工业权益之争,人民法院应当受理。现在司法实践中这两种状况都存在。

  为了更具有说服力,列出以下几组调研数据。本调研数据来自南昌市两县(南昌县、新建县)五村失地农人的抽样问答,是经过1对1,一问一答填写完结的。首要反映了南昌市两县五村失地农人2011年的征地补偿景象。

  在南昌区域,征地补偿的方法首要以钱银补偿和社会保险补偿为主,占43.6%和20.8%。经查询了解,在整个征地活动中,最大的受益人是政府———征地的发起者;其次是团体经济安排———征地的呼应人;农人仅仅被动地承受补偿收益。政府公示补偿规范与农人实践所得的补偿金额之间存在距离,城镇政府和团体经济安排提留截留部分占24.4%。

  从以上几组数据中不难发现,征地补偿利益分配份额偏颇严峻是引起被征收人不满的主因。问题的症结首要在以下三方面:

  依据《土地管理法施行法令》第25条、《建造用地检查报批管理方法》以及《疆土资源听证规矩》的规矩,征地程序包含“两布告、一挂号、一听证”,先由用地单位向县级以上土地管理部分提出建造用地恳求,县级以上土地管理部分在受理恳求后30日内,拟定农用地转用方案、征地方案和供地方案等,报有同意权的政府土地行政管理部分同意,取得同意后进行“两布告、一挂号”:征用土地方案布告、征地补偿挂号和征地补偿安顿方案布告。农人恳求听证的,土地行政部分应当安排听证。征地程序中最大的问题有:

  榜首,布告流于方法。依据《土地管理法》第46条的规矩,政府在征地方案同意今后再布告,归于过后布告和挂号。在布告之时,征地面积和征地补偿规范、安顿方法均已同意承认。被征地者的参加权、知情权、发言权和否决权没有得到充沛的行使。虽然《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》(疆土资发〔2004〕238号)规矩,在征地依法报批前,当地疆土资源部分应以书面方法奉告被征地乡村团体经济安排和农户征地状况。《物权法》第63条第二款规矩:“团体经济安排、乡民委员会或许其担任人作出的决议损害团体成员合法权益的,受损害的团体成员能够恳求人民法院予以吊销。”可是,在实践中布告流于方法,被征地农人只能被动地承受征地成果。

  第二,团体土地征收的法令适用不严厉。在征地程序中,依据《土地管理法施行法令》第2条第(五)项的规矩:“乡村团体经济安排悉数成员转为城镇居民的,原归于其成员团体所有的土地归于全民所有即国家所有。”拟定征地方案,将团体所有的土地征收国有,法令适用不严厉。因为依据《立法法》第8条第(六)项的规矩,对非国有工业的征收,只能拟定法令。法令不是狭义的法令。

  第三,听证程序不严厉依照法令操作。依据《疆土资源听证规矩》第19条、第20条的规矩,拟定拟征地项意图补偿规范和安顿方案的、拟定非农业建造占用根本农田方案的,主管部分在报批之前,应当书面奉告当事人有要求举办听证的权力,当事人要求听证的,主管部分应当安排听证。依据《国有土地上房子征收与补偿法令》第11条的规矩,市、县级人民政府安排被征收人和大众代表参加听证会,是为了依据听证会的状况修正征收补偿方案。听证程序在实践中流于方法将严峻损害被征收人的利益。

  以上三点为当地政府及村团体经济安排利用职务之便提取、截留征地补偿款供给了待机而动。特别是在征地补偿程序中没有明文规矩征地补偿款的发放程序,而现在通行的发放方法是,用地单位将征地补偿款打入政府账户,再经过行政各等级层层划拨给被征地受偿人,在这一进程中,征地补偿金钱的丢失是可想而知的。

  关于征收程序问题,严厉执法是能够处理的。2010年6月,疆土资源部现已下发了《关于进一步做好征地管理作业的告诉》,着重要仔细做好用地报批前奉告、承认、听证作业,要求市、县疆土资源部分严厉依照有关规矩,征地报批前仔细施行程序,充沛听取农人的定见。

  从上述表三有关征地补偿收益分配中可知,在整个征地活动中,最大的受益人是政府。政府以几万元的本钱从农人手上强行征收土地,却以高达几十万元、几百万元乃至是几千万元的价格将其易手出让。如此低买高卖不得不引人深思。

  首要,我国团体土地的农用地转用与权力流通遭到严厉的法令约束。《土地管理法》第4条规矩,国家施行土地用处控制准则,严厉约束农用地转为建造用地。《宪法》第10条规矩:“任何安排或许个人不得侵吞、生意或许以其他方法不合法转让土地。”因而,农用地只能作为农业生产用处,除非经国家征收、用于城镇、住所建造等,不得改动农用地的本来用处。在这一土地准则下,农用地的价值有限。

  其次,区域开发规划经同意后,就能够农业用地价格征收、以建造用地价格出让,差价悬殊,但国家依法不对农用地转用后的土地增值收益予以补偿。因为依照《土地管理法》第47条的规矩,土地补偿费、安顿补助费是依照被征收土地的原用处给予补偿的。

  再次,我国不维护土地开发权,被征地农人不能取得充沛而全面的征地补偿。开发权,域外法令名词,相关于所有权是经过划定土地的“四至”规模界定土地的归属,处理不同私法主体在“平面”上占用土地资源的利益冲突联系;土地开发权则是在立体空间内经过分配土地开发容积率的方法,处理不同土地所有权人在空间维度上分配土地开发容量的利益冲突问题。土地开发权维护土地开发容量分配收益,其收益的多少浅显来说便是体现在建造高为3层高楼和高为30层高楼所包含的商场价值的差异。假如引进开发权的概念,那么在核算征地补偿时,就要将在立体空间上增量的土地开发容量转化为实践的建造开发行为,给予被征地人补偿。

  最终,党的十八大陈述中提出,要“进步农人在土地增值收益中的分配份额。”提请十一届全国人大常委会审议的《土地管理法》修正案的草案中,取消了补偿规范30倍的上限。可是,政府依然有应享有大部分土地增值收益的理由:一是土地征收进程中土地增值收益很大程度上源于政府的资金投入、根底设备建造和运用性质的改动;二是土地开发生成的开发容量增量收益是以城乡区域规划为条件的。城乡规划是施行规划区内建造的根本依据。有了至关重要的市、县人民政府的城乡规划,才有土地开发容量分配收益;三是我国施行土地储藏准则,下降土地开发本钱、安稳住房价格全由政府主导。政府应当享有大部分的土地增值收益。

  征地补偿规范首要见于《土地管理法》第47条的规矩:征收土地的,依照被征收土地的原用处给予补偿。土地补偿费、安顿补助费的补偿规范分别为该犁地被征收前3年平均年产量的6至10倍和4至6倍。依照《物权法》第42条第三款之规矩,征收个人住所的,应当保证被征收人的寓居条件。征收国有土地上的房子见于《国有土地上房子征收与补偿法令》。至于农人宅基地及其房子征收补偿:假如能够给被征地人从头划宅基的,则应依照其重置房子的价格对房子进行补偿;不能从头规划宅基,尤其是在城中村改造的状况下,从头规划宅基现已彻底不或许,则应当考虑实践状况进行补偿。

  2004年疆土资源部《关于完善征地补偿安顿准则的辅导定见》规矩,关于征地补偿规范,有条件的区域,能够拟定征区域片归纳地价,报省级人民政府同意后发布履行,施行征地补偿。征区域片归纳地价充沛考虑了地类、产量、土区域位、农用地等级、人均犁地数量、土地供求联系、当地经济开展水平缓城镇居民最低日子保证水相等要素,完结了“同地同价”。

  在《物权法》第42条中对征收团体所有土地的,还添加了社会保证费用补偿项目。可是在社会保证费用补偿规范上,触及到挑选保证水平较高的城镇职工社会保证或水平较低的乡村社会保证问题。现在,我国城乡社会保证距离很大。将被征地农人归入现行城镇职工社会保证系统中,社会保险费将面对短期筹资压力,长时间付出压力。因而,社会保证有必要与经济开展水平相适应,主张先选用广掩盖、低水平的社会保证。

  现行的法定征地补偿规范与实践的土地商场价格脱节,乡村团体安排的土地以“补偿金”而非价款的方法被廉价“收买”。征地对一般民事主体所构成的丢失包含增值收益补偿、连带丢失补偿、方针补助丢失补偿等等都不在我国的征地补偿规模里。国务院开展研究中心的查询标明,假如本钱价为100元,则具有团体运用权的农人只得5至10元,具有团体土地所有权的村级团体经济安排得25至30元,60至70元为政府及各部分所得。笔者以为,依据2013年中心1号文件“依法征收农人团体所有土地,要进步农人在土地增值收益中的分配份额,保证被征地农人日子水平有进步、久远生计有保证”的规矩,应该让被征地农人享有部分土地增值的收益。立异土地征收安顿方法,能够树立契合商场经济规律的土地评价系统,拟定区片归纳地价,施行由具有特定资质的职业安排或社会中介安排对土地进行评价的准则,依照土地的商场价格对失地农人进行补偿,关于土地被征收后的巨大增值收益,依照必定的份额分配给失地农人。采纳给予失地农人一次性少数补偿和长时间安稳收益相结合的方法,实在保证农人对土地增值收益的分配权。以被征土地补偿入股方法参加收益分配,是保证失地农人长时间安稳收益的有用方法。

  土地一级开发需求投入巨额资金,一直以来,融资问题都是土地一级开发的核心问题之一。政府运作方法下土地一级开发的融资方法首要有:

  1、土地储藏银行借款。政府首要依托土地储藏借款来充分土地一级开发所需的资金。土地储藏安排要担负较大的借款利息。而且,受经济形势和国家土地调控方针的影响,在城市规划发生变化的状况下,原定的土地出让方案或许变得赢利下降乃至没有赢利,土地储藏安排要担负较大的还贷危险。

  2、土地一级开发基金。政府用拍卖储藏土地回收的钱以及收缴的土地出让金、城市建造税等资金树立土地一级开发基金。因为从总体上经过竞标拍卖回收的钱必定收大于支,开发基金就会越滚越多,然后构成土地一级开发资金不断充分的良性循环。

  3、当地政府债券、企业债、私募工业基金。土地一级开发归于一种政府行为,发行当地政府债券,筹措资金,用于当地开发建造是合适的。乃至能够由被征用人、被拆迁人购买当地政府债券,这样能够让原土地运用人也享遭到土地未来价值增加的收益,使拆迁作业易于进行。《预算法》规矩只要国务院才可决议发行当地政府债券。

  4、信任融资方案。由土地一级开发主体作为融资人,信任公司作为受托人,发行受托方案,向托付人取得信任资金后,购买融资人的优先收益权,信任方案期满时,融资人依照协议规矩溢价购回有限收益权。如,重庆市的信任借款。可是信任借款依然是以当地政府的财务担保发行的,依然离不开政府的财力和方针支撑,2012年2月1日后信任公司不得以信任资金发放土地储藏借款。

  5、BT或BOT方法融资。选用BT或BOT方法开发,所需求的资金悉数由取得特许专营的企业经过融资、借款处理。政府不供给担保资金,但可恰当借款或参股,一起出资。该方法的长处在于政府能够借助于一些资金雄厚、技术先进的企业(或安排)来完结根底设备的建造。例如,我国铁建十六局集团出资12亿元建造南昌市国体中心及西客站路网BT项目。

  6、赋予原土地运用者“期权”。因为土地一级开发资金首要用于征地补偿、房子拆迁、土地平整、根底设备配套建造等,其间征地拆迁费用占总资金量的一半以上,假如经过与原土地运用者签定协议,赋予其必定的“期权”,就能够下降前期开发资金的总需求量。而且因为赋予了原土地运用者必定份额的土地收益分红权(期权),在最大极限上保证了原土地运用者的权益,会更有利于推进拆迁作业的顺利进行。

  在融资担保方面,因为土地储藏安排能够取得一级开发阶段的土地运用证———土地储藏证,故可采纳土地典当融资。此外,还能够不动产收益权质押担保融资。参阅《国务院关于施行西部大开发若干方针措施的告诉》(国发(2000)33号)“扩展以根底设备项目收费权或收益权为质押发放借款的规模”的规矩。在土地一级开发的融资担保方面,能够试即将土地储藏收益权质押担保融资或经过固定土地一级开发收款账户的方法,将收款账户质押担保融资。●

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